Nederlands Juristenblad, jrg. 73, nr. 19, 8 mei 1998, p. 855-860

Doormodderen met de Interimwet Ammoniak en Veehouderij? Op zoek naar een betere oplossing

Prof.dr.Ch.W. Backes LL.M.

Mr.J.M. Verschuuren

1. Inleiding

1997 stond in het teken van varkens. De tragedie rond de varkenspestepidemie heeft de discussie over de gezondheids-, welzijns- en milieuproblemen bij intensieve varkenshouderijen opnieuw doen opleven. Wat de milieuproblemen betreft is er een aantal op te noemen: fosfaat- en nitraatvervuiling van de natuur door 'vermesting' (toevoegen van grote hoeveelheden meststoffen aan bodem en grond- en oppervlaktewateren), vervuiling van bodem en grondwater door zware metalen in het veevoer en 'last but not least' verzuring van voor verzuring gevoelige natuurgebieden door ammoniakemissies. De grootste gevolgen van ammoniakemissies uit veehouderijen doen zich lokaal voor, dat wil zeggen dicht in de buurt van de stal waarin de varkens gehouden worden.

Omdat enerzijds een zeer vergaande vermindering van de ammoniakemissies noodzakelijk was (en is), en anderzijds afhankelijk van de structuur van de agrarische bedrijven en de gevoeligheid van de grond voor verzuring regionaal zeer uiteenlopende doelstellingen moesten worden gehaald, werd een aantal jaren geleden geprobeerd om binnen de Interimwet ammoniak en veehouderij (IAV) regionaal de optimale oplossing te vinden en daarvoor een breed draagvlak te creëren. Dit gebeurde hoofdzakelijk door ammoniakreductieplannen, maar ook, zoals in Oost-Friesland, in de vorm van convenanten. Onlangs bleek niet alleen dat het na jarenlang onderhandelen tot stand gekomen Plan van Aanpak ROM Zuidoost-Friesland in strijd is met de IAV, maar werd ook één van de belangrijkste pijlers in bijna alle ammoniakreductieplannen in twee recente uitspraken door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onderuit gehaald. Het regionaal ammoniakbeleid ligt dan ook op dit moment volstrekt in duigen. Daar komt nog bij dat ook het landelijk ammoniakbeleid onmogelijk blijkt te zijn geworden. Een amvb met algemene eisen aan een milieuvriendelijke, ammoniakemissiearme huisvesting van dieren kan niet worden uitgevaardigd, omdat bij nader inzien de IAV daaraan waarschijnlijk in de weg blijkt te staan. In deze bijdrage willen wij vooral ingaan op de consequenties van deze ontwikkelingen en ons de vraag stellen: hoe nu verder?

Deze vraag is vooral ook actueel omdat het, momenteel in behandeling bij de Eerste Kamer zijnde, voorstel voor de Wet herstructurering varkenshouderij,⁽¹⁾ waarin beoogd wordt om de bedrijfstak van de varkenshouderij te herstructureren, in het geheel niet ingaat op de relatie met de Interimwet ammoniak en veehouderij en de Wet milieubeheer. Dit, terwijl de voorziene herstructurering volgens de considerans vooral noodzakelijk is vanuit milieu-oogpunt.

2. De Interimwet ammoniak en veehouderij en het gemeentelijk ammoniakreductiebeleid

Veehouderijen zijn vergunningplichtig ingevolge de Wet milieubeheer (Wm). Uit jurisprudentie van de Afdeling Geschillen uit december 1992 (toen nog op grond van de Hinderwet) bleek dat bij de vergunningverlening rekening moest worden gehouden met al aanwezige neerslag van ammoniak (ammoniakdepositie) in de omgeving, de zogenaamde 'achtergronddepositie'.⁽²⁾ Indien deze achtergronddepositie onaanvaardbaar hoog was, mocht vanwege de ernstig nadelige gevolgen voor het milieu geen toename worden toegestaan van de ammoniakdepositie en moest dus de vergunning worden geweigerd. Gevolg hiervan was dat een groot aantal veehouderijen in gebieden met een hoge achtergronddepositie, die niet over een (toereikende) vergunning beschikten, deze ook niet meer konden krijgen en dus gesloten zouden moeten worden. Dit werd politiek niet aanvaardbaar geacht en dus werd in zeer korte tijd een noodwet in elkaar gedraaid die zorgde voor legalisering van alle veehouderijen die tot dusver zonder of met sterk verouderde vergunning in werking waren: de Interimwet ammoniak en veehouderij (IAV).⁽³⁾

In het kort komt de IAV op het volgende neer.⁽⁴⁾ Bedrijven blijven een Wm-vergunning nodig hebben, maar voor zover het de ammoniakdepositie betreft wordt het toetsingskader van de Wm volledig ingevuld door de IAV. Dat geldt dus voor het toetsingskader van art. 8.10 Wm ('in het belang van de bescherming van het milieu') en voor de eisen waaraan vergunningvoorschriften moeten voldoen van art. 8.11 lid 3 (het alara-beginsel: voorschriften moeten 'de grootst mogelijke bescherming' bieden aan het milieu, 'tenzij dat redelijkerwijs niet gevergd kan worden').⁽⁵⁾ Het gaat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag alleen om de ammoniakdepositie die de aanvrager veroorzaakt op het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelige gebied. De achtergronddepositie in het gebied doet niet terzake, evenmin als de totale ammoniakemissie van een bedrijf.⁽⁶⁾ Voor deze ammoniakdepositie gelden de in de wet vastgelegde normen (art. 3 IAV). Dat is voor nieuwe bedrijven 15 mol.⁽⁷⁾ Voor bedrijven zonder vergunning, opgericht voor 1987, geldt de feitelijke depositie in 1986, tenzij dat minder dan 15 mol is, dan mag tot 15 mol worden uitgebreid. Voor bedrijven met een ontoereikende vergunning geldt eveneens dat de depositienormen in de vergunning worden 'opgetrokken' tot de feitelijke depositie in 1986, tenminste als deze toen al meer was dan de waarde in de bestaande vergunning.⁽⁸⁾ Voor bedrijven met een toereikende vergunning geldt de waarde in die vergunning, tenzij dat minder is dan 15 mol, dan mag ook hier tot 15 mol worden uitgebreid.

Blijkens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak gelden deze normen uit de IAV als 'verworven rechten'. Dat betekent dat wanneer door emissiereducerende maatregelen (bijvoorbeeld de bouw van een emissiearme stal) een inrichting minder depositie is gaan veroorzaken op het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelige gebied, de zo ontstane 'vervuilingsruimte' mag worden opgevuld: indien het bedrijf een uitbreidingsvergunning aanvraagt moet deze worden verleend indien de totale ammoniakdepositie niet meer is dan het niveau van de oude vergunning.⁽⁹⁾

De wet maakt het echter mogelijk om van de normen uit de IAV af te wijken met het oog op een regionaal ammoniakreductiebeleid, ingegeven vanuit de gedachte dat er grote regionale verschillen zijn als het gaat om het aantal veehouderijen dat ergens gevestigd is en de gevolgen ervan op het milieu ter plaatse. De gemeenteraad kan een ammoniakreductieplan (ARP) vaststellen 'ter beperking van de ammoniakdepositie op voor verzuring gevoelige gebieden en van de ammoniakemissies', waarin lagere waarden worden vastgesteld die hebben te gelden bij de beoordeling van een vergunningaanvraag, dan de waarden van de IAV (art. 8 lid 2 IAV).

In veel gemeenten die te kampen hebben met de problematiek van de verzuring is zo'n ARP gemaakt, meestal naar een model dat door de provincie is opgesteld, zoals bijvoorbeeld in Noord-Brabant en Limburg. In de ARP's die gebaseerd zijn op het beleid van deze provincies wordt bepaald dat uitbreiding alleen mogelijk is bij toepassing van emissie-arme stalsystemen (de zgn. 'Groen Labelstal') en indien gelijktijdig elders in het plangebied een vergunning wordt ingetrokken, waardoor de totale depositie op voor verzuring gevoelige gebieden afneemt. Dit laatste noemt men 'saldering' en vindt zijn basis in art. 8 lid 4 IAV.

3. Ammoniakreductiebeleid onderuit gehaald

3.1 De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak

In de praktijk kon het met afstand grootste deel van de met de ARP's beoogde ammoniakreductie worden bereikt door toepassing van de hiervoor genoemde regel. Veehouders werden gestimuleerd om in nieuwe, milieuvriendelijke stallen te investeren door het vooruitzicht dan aanzienlijk meer dieren te kunnen houden. Een deel van de milieuwinst kwam echter het milieu ten goede. Bovendien werd het voor eigenaren van oude, milieuhygiënisch zeer ongewenste stallen aantrekkelijk, vroeger dan beoogd met hun bedrijf te stoppen en de ammoniakrechten te verkopen aan een collega die wilde uitbreiden. De depositierechten van veehouders die niet wilden uitbreiden bleven onaangetast.

Door deze eisen te stellen aan veehouders die hun veebestand willen uitbreiden wordt afgeweken van de hiervoor genoemde algemene regel dat een eenmaal vergund depositierecht aan de veehouder niet meer kan worden ontnomen en dat de milieuwinst door milieuvriendelijkere technieken nooit ten goede komt aan het milieu, maar altlijd volledig ten goede komt aan de veehouder die de onstane depositieruimte mag opvullen door meer dieren te gaan houden. Voor de afwijking van deze, in art. 5, eerste volzin IAV verwoorde algemene regel werd een beroep gedaan op art. 8 lid 2 IAV. Dit hierboven al geparafraseerde artikellid bepaalt letterlijk: 'In het plan kunnen met betrekking tot daarbij aangewezen voor verzuring gevoelige gebieden lagere waarden worden vastgesteld, die bij beslissingen inzake de vergunning voor een veehouderij gelden in plaats van de ingevolge artikelen 4, 5 en 7 geldende waarden'. Volgens de letter van de wet is het dus ook mogelijk om in een ARP te bepalen dat wordt afgeweken van de eerder vergunde depositiewaarde indien een veehouder zijn inrichting wil uitbreiden of om andere reden een nieuwe vergunning nodig heeft.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde echter anders. Volgens haar opvatting heeft art. 8 lid 2 IAV uitsluitend betrekking op art. 5, tweede volzin IAV. De rechter steunt daarbij op een passage uit de artikelgewijze toelichting in de memorie van toelichting, waarin inderdaad met zoveel worden is gezegd dat het niet de bedoeling van art. 8 lid 2 IAV zou zijn het mogelijk te maken om bestaande (vervuilings)rechten te beperken.⁽¹⁰⁾ Opvallend is daarbij dat de Afdeling bestuursrechtspraak één bepaalde passage uit de memorie van toelichting zo bepalend laat zijn dat daarmee een afwijking van (de letter van) de wet wordt gerechtvaardigd, terwijl in andere delen van de wetsgeschiedenis steun kan worden gevonden voor de tegenovergestelde opvatting. Meer in het algemeen hebben wij de indruk dat in de praktijk van sommige rechters en meer nog van vele bestuurlijke ambtenaren aan de memories van toelichting meer betekenis wordt toegekend dan gerechtvaardigd is. In de memorie van toelichting is immers slechts de opvatting van de regering, dus slechts van een deel van de wetgevende macht, verwoord op het tijdstip van indiening van het wetsvoorstel, dus nog voor de discussie daarover met de volksvertegenwoordiging. Alleen de wetsgeschiedenis in haar geheel kan als één van de bronnen voor de interpretatie van wetgeving worden gehanteerd. Daarbinnen komt aan de memorie van toelichting op wetsvoorstellen in geen enkele wijze structureel meer betekenis toe dan aan andere elementen uit de wetsgeschiedenis.

Hoe men ook over de interpretatie van art. 8 lid 2 IAV moge denken, beslist is thans,⁽¹¹⁾ dat gemeenten op grond hiervan niet de mogelijkheden hebben om in hun ammoniakreductieplannen eisen te stellen aan de opvulling van eerder vergunde milieuvervuilingsrechten die bijvoorbeeld door modernisering van een stal ontstaan. Daarmee valt de waarschijnlijk meest belangrijke pijler onder het ammoniakreductiebeleid in de verschillende regio's weg. Of op grond van de ARP's thans in het geheel nog enige reductie van ammoniakemissies en -deposities kan worden bereikt is zeer de vraag. Waarschijnlijk hebben de ARP's, hun naam ten spijt, een uitbreiding van de ammoniakdepositie tot gevolg.

3.2 Nog een streep door de rekening: het ROM-project Zuidoost Friesland

In het ROM-project Zuidoost Friesland wilde men nog verder afwijken van het stramien van de IAV. Men vond het ongerechtvaardigd dat boeren die "toevallig" in de buurt van voor verzuring gevoelige gebieden zijn gehuisvest krijgen opgelegd als zij hun veebestand willen uitbreiden, terwijl deze beperkingen niet gelden voor veehouders die even "toevallig" ver genoeg weg van deze gebieden zijn gelegen. Na ongeveer vijf jaar onderhandelen waren alle betrokken partijen het eens over een aanpak, waarbij in het kader van de vergunningverlening niet alleen naar de uit de stal veroorzaakte depositie op voor verzuring gevoelige gebieden werd gekeken, maar ook naar de emissie in zijn totaliteit (inclusief emissies die niet neerslaan op voor verzuring gevoelige gebieden en emissies door de dieren op de wei). Toen men over de beoogde uitwerking van dit "ei van columbus" in onder meer de provinciale milieuverordening een advies inwon, bleek, dat het hele, na veel touwtrekken door iedereen in de regio gesteunde bouwwerk waarmee de ammoniakemissies op een zo gerechtvaardigd mogelijke wijze terug moesten worden gedrongen, gebouwd was zonder voldoende rekening te houden met de strikte regels van de IAV. Ook hier berusten de onoverkomelijke bezwaren voornamelijk op het feit, dat buiten de regels van de IAV om in geen enkele vorm eisen mogen worden gesteld die een beperking van de ammoniakdepositie of -emissies afkomstig van (onder de IAV vallende) veehouderijen tot gevolg hebben.⁽¹²⁾

3.3 Vastgelopen en verzand: de beoogde amvb 'Huisvesting veehouderij'

De IAV speelt niet alleen het regionale, maar ook het generieke ammoniakreductiebeleid parten. Bij de totstandkoming van deze wet werd herhaaldelijk benadrukt dat de in art 8 IAV geïntroduceerde mogelijkheid om ARP's vast te stellen weliswaar een regionaal reductiebeleid mogelijk maakte, maar dat het niet de bedoeling was om de vergaande generieke reductiedoelstellingen met behulp van deze wet te verwezenlijken. Daarvoor zou er een amvb komen op grond waarvan emissiearme huisvesting van dieren (vooral in zogenaamde 'Groenlabel-stallen') generiek werd voorgeschreven. Het feit dat een dergelijke amvb er nog steeds niet is, lijkt in belangrijke mate zijn oorzaak te vinden in de nadrukkelijke twijfels of de IAV daaraan niet in de weg staat.⁽¹³⁾ Ingevolge art. 2 IAV mogen eisen aan de ammoniakuitstoot van veehouderijen immers uitsluitend worden gesteld op grond van de IAV en volgens de aldaar voorgeschreven systematiek. Het is zeer de vraag of een amvb op grond van art. 8.44 of 8.45 Wet milieubeheer waarin ook eisen worden gesteld die gevolgen hebben voor de ammoniakuitstoot van veehouderijen dan nog tot de mogelijkheden behoort. Niet alleen het regionale, maar ook het landelijke ammoniakbeleid blijkt dus door de IAV gedwarsboomd te worden.

4. korte termijn oplossingen

Hoe kan men nu uit dit dilemma ontkomen? Op korte termijn zal in ieder geval een wijziging van de IAV nodig zijn om de ergste knelpunten op te lossen. Zo zou in art. 8 lid 2 IAV (nog) duidelijker kunnen worden verwoord dat aan gemeenten de bevoegdheid toekomt om in een ARP ook van art. 5 eerste volzin IAV af te wijken. Bij een door de agrarïer zelf geïnitieerde uitbreiding of wijziging van zijn inrichting zou dan af kunnen worden geweken van de eerder vergunde depositiewaarde.⁽¹⁴⁾ Overwogen wordt ook de opname van een zogenoemd "experimenteer-artikel" waardoor het voor een beperkt aantal regio's (waaronder Zuidoost-Friesland) mogelijk wordt om onder zekere voorwaarden af te wijken van de IAV en eigen concepten uit te proberen om de ammoniakoverlast terug te dringen.

Op een korte termijn kunnen echter tot op zekere hoogte ook buiten het kader van de IAV nog enkele instrumenten worden ingezet om een volstrekt uit de hand lopen van de ammoniakemissies te voorkomen.

De IAV bevat een uitputtend toetsingskader voor de ammoniakemissies bij het verlenen van een Wm-vergunning staat. De IAV staat echter niet in de weg aan regelingen met betrekking tot de agrarische bedrijfsvoering die met het oog op een ander doel zijn uitgevaardigd, maar die toch indirect wel gevolgen hebben voor de ammoniakuitstoot. Een bekend voorbeeld zijn de beperkingen aan vehouderijen ter voorkoming van standkoverlast. Emissiearme groenlabel-stallen beperken niet alleen de ammoniakemissie, maar ook de stankhinder. Het ons inziens wel mogelijk worden geacht om bijvoorbeeld uit een oogpunt van de beperking van stankhinder groenlabel-stallen als een conform het alara-beginsel (art. 8.11, derde lid Wm) ten minste voor nieuw te bouwen stallen noodzakelijke maatregel voor te schrijven. Dat hiermee indirect ook de ammoniakemissies worden beperkt, doet aan de toelaatbaarheid van deze eis niet af.

Ook lijkt het mogelijk in de Wm-vergunning eisen te stellen aan het veevoeder (fosfaat- en stikstofarm voer) en aan voedersystemen met het oog op de beperking van de fosfaatuitstoot van veehouderijen. Met hetzelfde doeleinde kunnen ook management-voorschriften in de Wm-vergunning worden opgenomen en kan zelfs het aantal dieren worden beperkt. Dergelijke, op de terugdringing van de fosfaatproductie van veehouderijen gerichte maatregelen kunnen in beginsel ook in bestaande vergunningen worden opgenomen, ook al als daardoor indirekt ook de ammoniakemissies worden beperkt. Noch de IAV, noch de Meststoffenwet staan, zo bleek uit een eerder verricht onderzoek,⁽¹⁵⁾ aan dergelijke voorschriften in de Wm-vergunning in de weg.

Ten slotte zij nog gewezen op de Natuurbeschermingswet. Voor zover de ammoniakemissies van een veehouderij schadelijke gevolgen zouden kunnen hebben voor een als natuurmonument aangewezen gebied, is de desbetreffende inrichting vergunningplichtig ingevolge art. 12 Natuurbeschermingswet. De werking van de Natuurbeschermingswet wordt door de IAV in geen enkel opzicht beperkt. De Natuurbeschermingswet heeft immers een ander doel dan de IAV en de Wm hebben. Totdat de nieuwe Natuurbeschermingswet, die thans door de Eerste Kamer wordt behandeld,⁽¹⁶⁾ van kracht wordt, geldt de vergunningplicht op grond van de Natuurbeschermingswet onafhankelijk van de afstand tussen de veehouderij en het natuurmonument. De in de IAV opgenomen grens van drie kilometer speelt hier geen rol. Het lijkt ons dat de rechtsgevolgen van de Natuurbeschermingswet met betrekking tot de ammoniakemissies van veehouderijen ook thans nog, ruim vijf jaar na het hierover volstrekt heldere Kuunders-arrest⁽¹⁷⁾ vaak zwaar worden onderschat of beter gezegd vaak worden geïgnoreerd.

5. lange termijn

Deze oplossingen blijven echter lapmiddelen. Voor een goede aanpak van de milieuproblemen die samenhangen met de veehouderij,⁽¹⁸⁾ waaronder de verzuring als één van de problemen, is een integrale benadering noodzakelijk. Hierbij moet aan gemeenten en provincies ruimte worden gelaten voor een regionale aanpak. Het gaat immers om een regionaal probleem. Aangezien per 27 augustus 1999 de IAV zal komen te vervallen, moet nu bekeken worden welke milieuregels gaan gelden voor veehouderijen.⁽¹⁹⁾

Uit de evaluatie van de IAV blijkt dat de handhaving van deze wet absoluut geen prioriteit heeft, het draagvlak voor de IAV zowel bij het bedrijfsleven als bij milieu-organisaties beperkt tot nihil is en gemeenten met de uitvoering van de wet, met name op het punt van de legalisering, grote moeite hebben.⁽²⁰⁾ Nu vanwege de jurisprudentie van de Raad van State ook de positieve milieueffecten van de ARP's zijn weggevallen, moeten we wat ons betreft in elk geval het systeem van de IAV loslaten. Een milieuwet waarin, zoals in de IAV gebeurt, een bepaalde milieuvervuilingsruimte wordt vergund die zo goed als onaantastbaar is, is in fundamentele strijd met enkele principiële uitgangspunten van ons milieubeleid en milieurecht, zoals het uitgangspunt dat gestreefd moet worden naar een voortdurende verbetering van de milieukwaliteit en dat besluiten met het oog daarop regelmatig geactualiseerd moeten worden.⁽²¹⁾ Ook een uitbreiding van de IAV met een "emissiespoor" naast de thans gekozen regulering van de depositie, zoals thans op het Ministerie van VROM blijkbaar wordt overwogen, lijkt ons een heiloze weg. Daardoor zou waarschijnlijk slechts een gedeelte van de gerezen problemen worden opgelost, waarschijnlijk nieuwe worden geschapen en de fundamentele bezwaren niet worden weggenomen.

Wat ligt dan meer voor de hand dan om in het kader van de verlening van de Wm-vergunning een integrale afweging te maken van alle milieu-aspecten die samenhangen met het in werking zijn van de inrichting, zoals dat voor de industrie sinds 1993 ook gebeurt? Gewoon op basis van de Wm. Een groot deel van alle veehouderijen beschikt dankzij de legaliserende werking van de IAV thans over een vergunning,⁽²²⁾ dus er is geen reden meer om veehouderijen anders te behandelen dan andere Wm-vergunningplichtige inrichtingen.

Het ruime toetsingskader van de Wm-vergunning maakt het mogelijk om rekening te houden met voor verzuring gevoelige omgeving, laat het voorschrijven van bepaalde stalsystemen toe, evenals veevoedermaatregelen. Bij provinciale milieuverordening kunnen dan aanvullend regionale maatregelen worden opgesteld.

Maar men zou nog verder kunnen gaan. Men zou de gelegenheid van het intrekken van de IAV kunnen aangrijpen om een echt integrale aanpak via de Wm mogelijk te maken, door ook regels die thans nog gesteld zijn op grond van de Wet bodembescherming (het Besluit gebruik dierlijke meststoffen), de Meststoffenwet (met talrijke uitvoeringsbesluiten, en met de moeilijk handhaafbare regeling inzake het Mineralenaangiftesysteem⁽²³⁾ "MINAS") en de Wet verplaatsing mestproductie -- al dan niet gedeeltelijk -- te vervangen door regels gesteld in de Wm-vergunning of in algemene regels of de provinciale milieuverordening, beide eveneens op grond van de Wm.⁽²⁴⁾ Zo kan de wirwar aan regelgeving die van toepassing is op veehouderijen en die zelfs voor experts nauwelijks nog te begrijpen is, grondig worden opgeschoond.⁽²⁵⁾

Vanuit dit perspectief zijn wij ook geen voorstanders van het introduceren van weer een nieuw instrument in de Wet herstructurering varkenshouderij, te weten verhandelbare varkensrechten, zonder dat aandacht wordt besteed aan de samenhang met bestaande instrumenten. Dat blijkt ook wel uit de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Herstructureringswet waarin elke verwijzing naar de Wet milieubeheer ontbreekt en over de ammoniakproblematiek zonder blikken of blozen wordt gesteld dat bedrijven moeten voldoen 'aan de strengste emissie-eisen voor stallen, welke worden gesteld krachtens de Interimwet ammoniak en veehouderij.'⁽²⁶⁾ Hierboven hebben we aangetoond dat de IAV niet of nauwelijks zorgt voor reductie van ammoniakdepositie. Bovendien kunnen op grond van de IAV in de meeste gevallen juist géén emissie-eisen worden gesteld. Het is frappant dat de opstellers van de Herstructureringswet blijkbaar niet goed weten wat de inhoud van de IAV is, terwijl deze wet toch zeer nauw samenhangt met de Herstructureringwet.

Het feit dat de Herstructureringswet niet is aangegrepen om het hele normenstelsel dat geldt voor de veehouderij in zijn totaliteit te bezien is ergens wel begrijpelijk. Ten eerste wilde de wetgever snel reageren op de nieuwe situatie die door de varkenspest was ontstaan. Ten tweede wordt nu voor het eerst ingegrepen in de omvang van de veestapel. Het is de vraag of dat via bijvoorbeeld de Wm of de IAV had gekund. Afstemming met de IAV is echter wel noodzakelijk, o.a. om te voorkomen dat deze twee wetten in de praktijk tegen elkaar worden uitgespeeld. Bovendien kan er straks gehandeld worden in ammoniakrechten op grond van de IAV, mestproductierechten op grond van de Meststoffenwet en varkensrechten en fokzeugrechten op grond van de Herstructureringswet.⁽²⁷⁾

Zonder te veel in details te willen treden zou de toekomstige regulering voor veehouderijen er als volgt kunnen uitzien.⁽²⁸⁾ Veehouderijen dienen te beschikken over een Wm-vergunning. Bij de aanvraag voor zo'n vergunning kunnen alle aspecten die van belang zijn voor de bescherming van het milieu worden betrokken en aan de vergunning moeten voorschriften worden waarmee de grootst mogelijke bescherming bieden aan het milieu, tenzij dat redelijkerwijs niet gevergd kan worden (art. 8.11 lid 3 Wm). Dit toetsingskader is dermate ruim dat behalve over de ammoniakemissie uit de stal ook over allerlei andere aspecten die van invloed zijn op de kwaliteit van het milieu regels kunnen worden gesteld (te denken valt aan de te hanteren voedersystematiek, maar ook het bijhouden van een mestboekhouding --zie in dit verband art. 8.13 lid 1 sub a Wm--). Om bedrijven de ruimte te geven om zelf middelen te kiezen om fosfaat- en ammoniakproductie terug te dringen kan, zoals dat thans in de industrie gebruikelijk is, met doelvoorschriften gewerkt worden. In een door de vergunninghouder op te stellen plan van aanpak, dat eventueel onderdeel kan uitmaken van een milieuzorgsysteem, zou deze dan aan het bevoegd gezag moeten aangeven hoe hij voornemens is de gestelde doelen te bereiken.⁽²⁹⁾ In zo'n plan kan de veehouder bijvoorbeeld ook aangeven hoe hij de mest zal gaan afzetten (de huidige functie van het mestafzetplan, geregeld op grond van de Wet verplaatsing mestproductie).

Twee belangrijke problemen resteren. Volgens vaste jurisprudentie maken omliggende landerijen geen onderdeel uit van de inrichting.⁽³⁰⁾ Om in de vergunning regels te kunnen stellen over het uitrijden van mest of over het beweiden van dieren, zou uitdrukkelijk moeten worden bepaald dat regels voor veehouderij-inrichtingen mede betrekking kunnen hebben op het gebruik landbouwgronden ten behoeve van de uitoefening van de veehouderij.⁽³¹⁾ Daarnaast is 'saldering' met de huidige Wm moeilijk, omdat elke vergunningaanvraag op zichzelf beoordeeld moet worden. Onderzocht moet worden of er een mogelijkheid gevonden kan worden om het salderen als emissiereductie-instrument te behouden binnen de Wm.

De regionale differentiatie kan bereikt worden door aanvullende normstelling in de provinciale milieuverordening (PMV) (art. 1.2 Wm). Hierin kunnen gebiedsgericht aanvullende normen worden gesteld, bijv. met betrekking tot het uitrijden van mest. Een complicatie levert het vijfde lid van art. 1.2 Wm op, want dit lid verbiedt het om in de PMV regels te stellen inzake de agrarische bedrijfsvoering in gebieden die op grond van de Regeling beheersovereenkomsten en natuurontwikkeling (1995) zijn aangewezen als "relatienotagebied".⁽³²⁾ Alle beoogde regelingen in de PMV t.a.v. de agrarische bedrijfsvoering gelden dus in deze gebieden niet. Als na inventarisatie blijkt dat het hier gaat om een groot aantal gebieden moet overwogen om dit vijfde lid te schrappen.

In de PMV kunnen ook milieukwaliteitseisen worden opgenomen (art. 5.5 Wm) die doorwerken in de vergunningverlening (art. 8.8). Grens- of richtwaarden met betrekking tot de hoeveelheid ammoniak die in een bepaald gebied mag worden gemeten zouden hierin kunnen worden opgenomen. Beter dan dat thans in de IAV is geregeld kan hierbij rekening worden gehouden met de gevoeligheid van het betrokken gebied (aanwezige vegetatie, bestaande achtergronddepositie etc.). Bovendien kan de provincie langs de weg van de PMV instructieregels opleggen aan het bevoegde gezag, te weten het college van B&W van de gemeente (art. 8.46 Wm). Deze regels kunnen bijv. de vergunningverleners verplichten om bepaalde voorschriften in de vergunning op te nemen rond de samenstelling van het veevoer of de wijze van voedertoediening (van invloed op de ammoniakproductie en de aanwezigheid van zware metalen in de mest).

Tot slot biedt de PMV de mogelijkheid om op provinciaal niveau een milieu-effectrapportage (m.e.r.) te verplichten voor bepaalde activiteiten, die niet zelf al m.e.r.-plichtig zijn op grond van het Besluit m.e.r. De provincie Zeeland heeft reeds zo'n provinciale m.e.r.-plicht in het leven geroepen voor veehouderijen die een vergunning aanvragen voor 1000 mestvarkenseenheden of meer (landelijk ligt de m.e.r.-plicht op 5000)⁽³³⁾ in een desperate poging de roze invasie vanuit Brabant en Limburg tegen te houden of in elk geval te vertragen.

Wat overblijft is de overschotheffing geregeld in de Meststoffenwet. Deze heffing kan naar onze mening worden overgeheveld naar de Wet belastingen op milieugrondslag, waar hij ook thuis hoort.

6. Conclusie

De Interimwet ammoniak en veehouderij heeft niet de gewenste mogelijkheden gebracht voor een regionale aanpak van de verzuringsproblematiek. Sterker nog, de wet staat, mede dankzij recente jurisprudentie van de Raad van State, elke reductie van de ammoniakuitstoot in de weg. Reparatie van de gebreken van de Interimwet heeft alleen voor de korte termijn zin. We moeten op zoek naar een lange termijn oplossing voor de milieuproblemen veroorzaakt door de veehouderij. De weg die met de Herstructureringswet wordt ingeslagen is naar onze mening alleen als tijdelijke noodmaatregel acceptabel: er wordt weer een nieuw instrument geïntroduceerd zonder dat nagedacht is over de relatie van dit instrument met de bestaande milieuwetgeving. In dit artikel hebben we een eerste bijdrage willen leveren aan de discussie over een echte lange termijn oplossing. Gepleit is voor een integrale benadering van de milieuproblematiek veroorzaakt door veehouderijen, met voldoende mogelijkheden voor regionale differentiatie. De Wet milieubeheer lijkt een geschikt kader daarvoor te bieden. Vooralsnog zien wij dan ook op termijn geen reden meer om de veehouderij juridisch anders te behandelen dan alle andere bedrijfstakken in ons land.

1. Kamerstukken I, 1997-1998, 25 746, nr. 192 (gew. voorstel van wet).

2. AGRvS 30 december 1992, AB 1993, 175, m.nt. Michiels, M en R 1993, nr. 23, m.nt. Jurgens. Deze jurisprudentie kwam overigens niet onverwacht, zie o.a. P.C. Gilhuis en J.M. Verschuuren, Noodwet ammoniak en veehouderij: Wet milieubeheer buiten spel, NJB 1993, p. 741.

3. Stb. 1994, 634.

4. Zie uitvoeriger M.S. van Ommeren, Interimwet ammoniak en veehouderij: de stand van zaken, Agrarisch recht 1996/6, p. 294-303 en H.E. Woldendorp, Interimwet ammoniak en veehouderij: de stand van zaken, M en R 1997/5, p. 105-114.

5. Zie bijv. ABR RvS 8 maart 1995, M en R 1995/11, nr. 116 (m.nt. Backes) en ABR RvS 12 januari 1996, AB 1996, 423 (m.nt. Verschuuren).

6. Bepalend is niet de emissie uit een stal, maar de neerslag van ammoniak op het dichtstbijgelegen voor verzuring gebied. Afhankelijk van de afstand van een voor verzuring gevoelig gebied kan er dus meer geëmitteerd worden, zonder dat de depositie toeneemt. In de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij (gebaseerd op de IAV), zijn methodes neergelegd om de ammoniakdepositie te berekenen aan de hand van de emissie uit een stal (aantallen dieren, diersoort en staltype spelen hierbij een rol).

7. De depositie van potentieel zuur, afkomstig van ammoniak wordt uitgedrukt in de rekeneenheid mol per hectare per jaar.

8. Mocht in deze twee gevallen de depositie in 1986 hoger zijn dan de depositie op 1 maart 1993, dan geldt echter als norm de depositiewaarde op 1 maart 1993, behoudens uitzonderlijke situaties (art. 6 lid 3 IAV).

9. ABR RvS 29 juni 1995, AB 1996, 49, m.nt. FM, AB RvS 8 maart 1995, M en R 1995, nr. 116, m.nt. Backes.

10. Zie ook H.A. Pasveer, Over uitbreiding van agrarische bedrijven, het opvullen van vrijkomende depositieruimte en het Ammoniak Reductie Plan, Agrarisch recht 1997, p. 214-219.

11. Vz AB RvS 6 juni 1997, AB 1997, 352 (m.nt. JV) en M en R 1997, nr 117 (m.nt. Backes), AB RvS 2 oktober 1997, M en R Kort 1997, nr. 48 en AB RvS 8 december 1997, AB 1998, 35 (m.nt. JV).

12. Ch.W. Backes/J.M. Verschuuren, Enkele opmerkingen over de beoogde aanpak van de ammoniakemissies in het ROM-gebied Zuidoost-Friesland, KUB, Tilburg, augustus 1997.

13. In een brief aan de kamer van 24 april 1997 kondigt de minister van VROM een notitie aan, terwijl de amvb zelf ook in de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Herstructureringswet wordt aangekondigd, Kamerstukken I, 1997-1998, 25 746, nr. 192, p. 3.

14. Een dergelijk wetsvoorstel is op 13 februari 1998 naar de Raad van State verzonden.

15. Ch. Backes, J.M. Verschuuren, G.A. van der Veen, Rol Wm-vergunning bij de realisering van het Zuidelijk Mestplan, studie in opdracht van het Programmabureau NUBL, Universiteit Utrecht/Centrum voor wetgevingsvraagstukken KUB, Utrecht/Tilburg 1997.

16. Kamerstukken I, 1997-1998, 23 580, nr. 105 (nader gew. voorstel van wet).

17. HR 18 december 1992, M en R 1993, p. 234 m.nt. Kottenhagen-Edzes en TMA 1994/5, p. 133 (m.naschrift Backes).

18. We richten ons hier op de milieuproblemen. Ook dierenwelzijn en dierengezondheid zijn echter thema's die een steeds belangrijkere rol gaan spelen bij de regulering van de veehouderij.

19. Overigens wordt verwacht dat er eerst een verlenging zit aan te komen van de werkingsduur van de huidige Interimwet.

20. Fugro Milieu Consult bv, Evaluatie Interimwet ammoniak en veehouderij, Arnhem, januari 1997.

21. Zie de noot van Verschuuren onder AB 1998, 35 en Ch. Backes, Recht op onaantastbare vervuilingsruimte?, M en R 1998/1, p. 1.

22. Overigens blijkt uit het genoemde evaluatie-onderzoek dat van de geplande legalisering minder terecht is gekomen dan gehoopt was.

23. Zie o.a. D.W. Bruil, Het wetsvoorstel MINAS, Agrarisch recht 1997/2, p. 61 e.v.

24. Een koppeling tussen de Meststoffenwet en de Wet milieubeheer is eerder afgewezen door H.E. Woldendorp, Voor- en nadelen van een koppeling Wet milieubeheer - Meststoffenwet op wetsniveau, Agrarisch recht 1994, p. 57 e.v.

25. Woldendorp constateert dat alleen al als het gaat over het ammoniakbeleid de milieujuristen massaal afgehaakt zijn, a.w. (1997), p. 105.

26. Kamerstukken II, 1997-1998, 25 746, nr. 3, p. 5.

27. De mestproductierechten voor varkens worden vervangen door de varkensrechten van de Herstructureringswet, zodat er wat dit betreft geen overlap bestaat. Voor andere dieren dan varkens blijft het systeem van mestproductierechten gelden. Zie hierover Kamerstukken II, 1997-1998, 25 746, nr. 3, p. 29-31 (MvT). Zie ook P. de Haan, G.M.F. Snijders en D.W. Bruil, Wet herstructurering varkenshouderij: onrechtmatig en ondoelmatig, in: NJB 1998/6, p. 256-261.

28. Een uitvoerige beschrijving van het ideale toekomstbeeld, geheel gebaseerd op de Wm, wordt gegeven door J. de Rooy, Stront aan de knikker?, een onderzoek naar de mogelijkheden om tot een integrale vergunning voor veehouderijen te komen, doctoraalscriptie KUB, augustus 1997. Verder onderzoek naar de mogelijkheden voor het integreren van alle regelgeving van toepassing op veehouderijen is gewenst.

29. De Afdeling bestuursrechtspraak gaat met deze benadering akkoord, mits het besluit aan goedkeuring door het bevoegd gezag onderhevig is en voor derden bezwaar en beroep mogelijk is tegen het goedkeuringsbesluit, ABR RvS 6 januari 1997, AB 1997, 167 (m.nt. JV).

30. ABR RvS 1 december 1995, AB 1996, 128 (m.nt. FM) en ABR RvS 19 januari 1996, M en R 1996/10, nr. 59K. Recent bevestigde de Afdeling bovendien dat een vergunning geen betrekking kan hebben op werkzaamheden buiten de inrichting, ABR RvS 29 april 1997, E03.94.1807, Nwsbr.St.Abr. 97-K7, Stcrt. 1997, 249.

31. Dit zou kunnen door wijziging van het inrichtingenbegrip van art. 1.1 of door aanpassing van het desbetreffende onderdeel van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit.

32. Dit zijn gebieden waar boeren vrijwillig beheersovereenkomsten kunnen afsluiten: tegenover een natuurvriendelijk uitoefening van het agrarische bedrijf staat een tegemoet koming van de overheid in de kosten die gepaard gaan met een dergelijke bedrijfsvoering (verminderde opbrengst).

33. Bij 5000 mestvarkenseenheden geldt een zgn. m.e.r.-beoordelingsplicht, hetgeen wil zeggen dat het bevoegd gezag moet beoordelen of in casu een m.e.r. moet worden uitgevoerd (art. 7.4 Wm).